IV. fejezet: Alapvető Jogok Biztosának Hivatala

Áttekintés

A IV. fejezet a magyar ombudsmani intézményt finanszírozza — az Alapvető Jogok Biztosának Hivatalát (AJBH). A fejezet kicsi: összes kiadása 3 368,7 millió Ft, amelyből 3 280,7 millió Ft működési kiadás, 88,0 millió Ft pedig felhalmozási kiadás. Saját bevétele nincs: az egyenleg -3 368,7 millió Ft, amelyet teljes egészében az általános adóbevételekből fedeznek.

Az intézmény az Alaptörvény 30. cikke alapján parlamenti biztosként működik — megbízatását az Országgyűlés kétharmados többséggel adja meg, és a Hivatal nem a Kormánynak, hanem az Országgyűlésnek tartozik számadással. Feladata az állampolgárok alapvető jogait sértő vagy a közigazgatási visszásságokat feltáró panaszok kivizsgálása, és 2015. január 1-jétől Magyarország Nemzeti Megelőző Mechanizmusának (NPM) feladatait is ellátja az ENSZ kínzás elleni egyezmény fakultatív jegyzőkönyve (OPCAT) alapján, amelyet az Országgyűlés 2011. október 24-én ratifikált.¹ NPM-szerepkörében a Hivatal bejelentés nélkül ellenőriz minden olyan helyet, ahol személyek szabadságát korlátozzák — börtönöket, rendőrségi fogdákat, pszichiátriai intézményeket, szociális otthonokat, idegenrendészeti fogdákat. Ez az az intézmény, amely felkeresi a zárt osztályt és a fogdát pontosan azért, mert az ott lévők sem onnan kimenni, sem hangjukat hallatni nem tudják.

Az elemzés tárgya ennél szűkebb. Ez az intézmény nem transzferprogram, nem diszkrecionális támogatási alap, nem állami monopólium szabályozója, és nem patronázscsatorna. A jogállami infrastruktúra része, amelyet a klasszikus liberális gondolkodás az állam alapfeladatai közé sorol. A négy előirányzatot egyetlen, kis intézményi keretként érdemes olvasni, és az elemzés is így kezeli őket.

Kiadáselemzés

Személyi juttatások

• Jelenlegi előirányzat: 2 248,0 millió Ft
• Besorolás: Megtartás
• Indokolás: Ez az előirányzat a biztos, a biztoshelyettesek, a vizsgálók és az NPM-ellenőrzési személyzet bérét fedezi. A munka maga az intézmény: a panaszkivizsgálás, a fogvatartási helyszínek bejárása, az alkotmányjogi panaszok és a törvényességi vizsgálatok olyan munkaigényes szakmai feladatok, amelyeket sem tőkével, sem kiszervezéssel nem lehet kiváltani anélkül, hogy maga a funkció szűnne meg. Az ombudsman azért létezik, hogy az állampolgárnak ingyen legyen módja az állammal szembeni jogorvoslatra — egy negyvenezer forintos eljárási díj éppen ezt hiúsítaná meg, hiszen a panaszost értelemszerűen az határozza meg, hogy közigazgatási hatósággal került vitába. A funkció az alapjogvédelem: orvoslat azzal a sérelemmel szemben, amelyet az állam okoz egy állampolgárnak annak akarata ellenére — és a fogvatartási esetekben a panaszos még el sem tud sétálni. A személyi kiadás ennek a funkciónak az elhagyhatatlan magja. A Megtartás nem zárja ki a működési hatékonyság felülvizsgálatát — a létszámkeretet törvény rögzíti, és ez vizsgálható —, de a fokozatos leépítést igen.
• Átmeneti mechanizmus: Nincs. Az előirányzat marad. Hatékonysági vizsgálat esetén a létszámot az ügyforgalomhoz mérik belső felülvizsgálat keretében, nem átállásként.
• Érintett csoportok: A biztos hivatala és munkatársai — a pontos létszámot törvény rögzíti, és az AJBH éves jelentése közli; a 2 248,0 millió Ft-os személyi sor alapján, közszolgálati bérszinteken számolva a Hivatal valószínűleg néhány száz főt foglalkoztat; az ingyenes, független jogorvoslatra szorulók; és azok a fogvatartottak, akiknek körülményeit az NPM-ellenőrzések felügyelik.

Munkaadókat terhelő járulékok és szociális hozzájárulási adó

• Jelenlegi előirányzat: 315,7 millió Ft
• Besorolás: Megtartás
• Indokolás: A személyi sorra rakódó munkáltatói járulék — a szociális hozzájárulási adó (SzocHo) és a kapcsolódó munkáltatói terhek. Nem önálló szakpolitikai döntés: a bérelőirányzat Megtartás-besorolása mechanikusan magával vonja ezt a kiadást is. Érdemes megnézni, mit árul el ez a szám a magyar munkajövedelmek adóterheléséről általában: 315,7 millió Ft munkáltatói járulék rakódik 2 248,0 millió Ft bruttó személyi kiadásra, ez nagyjából 14%-os arány — a látható munkáltatói adóék. A besorolt bérek pedig már a 15%-os SZJA és a 18,5%-os munkavállalói TB-járulék levonása utáni összegek, és a munkatársak az így kézhez kapott bér nagy részén 27%-os ÁFÁ-t fizetnek, amikor elköltik. Ugyanez a halmozódó adóék, amelyet a Hivatal munkáltatóként visel, az ország minden dolgozó háztartására nehezedik; a részletes elemzés az adófejezetekbe tartozik, de ez a sor emlékeztet arra, hogy az állam egyszerre fizeti és szedi be a saját béradóit. Az előirányzat a személyi sor sorsát követi: Megtartás.
• Átmeneti mechanizmus: Nincs. A személyi előirányzattal együtt marad.
• Érintett csoportok: Megegyezik a személyi előirányzatéval; a járulékot a központi költségvetésbe utalják.

Dologi kiadások

• Jelenlegi előirányzat: 712,0 millió Ft
• Besorolás: Megtartás
• Indokolás: Működési kiadások — helyiség, közüzemi díjak, kiküldetések, informatika, fordítás, a panaszkezelés és az ellenőrzési munka anyagköltségei. Az NPM-megbízatás természetéből fakadóan utazásigényes: az ellenőrző csoportoknak bejelentés nélkül, az ország minden fogvatartási helyszínére fizikailag el kell jutniuk, ezért a nem csekély dologi keret a funkció szerves része, nem rárakódó rezsiköltség. 712,0 millió Ft-tal ez a fejezet keretének nagyjából 21%-a, ami egy ilyen méretű ellenőrzési típusú intézménynél nem kiugró arány. Az előirányzat azért marad, mert a mögöttes funkció is marad. A személyi kiadásokhoz hasonlóan itt sem zárható ki a közbeszerzések és a helyiségek szokásos hatékonysági felülvizsgálata, de az belső irányítási feladat, nem átszervezés.
• Átmeneti mechanizmus: Nincs. Marad.
• Érintett csoportok: A Hivatal működése; szokásos áruk és szolgáltatások szállítói.

Egyéb működési célú kiadások

• Jelenlegi előirányzat: 5,0 millió Ft
• Besorolás: Megtartás
• Indokolás: Egy 5,0 millió Ft-os maradék működési sor — a fejezet keretének 0,15%-a. Ekkora összeg önmagában nem indokol önálló besorolást; az intézménnyel együtt mozog. Még ha olyasmit finanszírozna is ez a sor, amit a keretrendszer megkérdőjelezne, egy 5,0 millió Ft-os tétel megszüntetése több adminisztratív figyelmet kötne le, mint amennyit visszahozna. Egy Megtartás-besorolású intézmény működési keretének részeként marad.
• Átmeneti mechanizmus: Nincs. Marad.
• Érintett csoportok: A Hivatal működése.

Beruházások

• Jelenlegi előirányzat: 88,0 millió Ft
• Besorolás: Megtartás
• Indokolás: A fejezet egyetlen felhalmozási sora — berendezések, informatikai eszközök és hasonló tárgyi eszközbeszerzések a Hivatal számára. 88,0 millió Ft-tal ez egy ilyen méretű intézménynél szokásos, folyamatos eszközpótlási keret, nem önálló beruházási projekt saját ütemtervvel. A fejezet adatai szerint nem áll mögötte olyan többéves szerződéses kötelezettség, amely fokozatos leépítési horizontot igényelne. Marad, mert az általa felszerelt intézmény is marad.
• Átmeneti mechanizmus: Nincs. Marad.
• Érintett csoportok: A Hivatal működése.

Bevételi tételek

A fejezet nem mutat ki bevételt. A működési és a felhalmozási egyenlegsor egyaránt 0,0 millió Ft bevételt tartalmaz; az európai uniós fejlesztési előirányzat sor szintén 0,0. Ez összhangban áll az intézmény jellegével: az ombudsman nem szed díjat a panasz benyújtásáért — egy ilyen díj a jogvédelmi csatornát fizetős szolgáltatássá alakítaná, amely csak azoknak állna nyitva, akik meg tudják fizetni az állammal szembeni jogorvoslat árát —, piaci szolgáltatást pedig egyáltalán nem értékesít. A teljes 3 368,7 millió Ft-ot a központi költségvetésen keresztül, az általános adóbevételekből fedezik. Nincs tehát olyan bevételi tétel, amelyet a fenti kiadáselemzés érintene.

Bevétel	Összesen (millió Ft)
Fejezeti összes bevétel	0,0

Fejezeti összefoglaló

Besorolás	Darab	Összesen (millió Ft)
Azonnali megszüntetés	0	0,0
Fokozatos leépítés	0	0,0
Nominális befagyasztás	0	0,0
Megtartás	5	3 368,7
Összesen	5	3 368,7

Bevétel	Összesen (millió Ft)
Fejezeti összes bevétel	0,0

Főbb megállapítások

• Ez a fejezet Megtartás, és az elemzésnek ezt világosan ki kell mondania. A klasszikus liberális keret nem közpénzköltés-ellenes vélelem — hanem teszt, amelyen egy független panaszfórum, amely az állampolgárnak ingyenes, alacsony belépési küszöbű jogorvoslati utat biztosít a közhatalommal szemben, tisztán átmegy. A Hivatal alapjogvédelmet biztosít: orvoslatot az állam által az állampolgárnak akarata ellenére okozott sérelemre. Pontosan az a fajta intézmény, amelyet a keretrendszer véd, nem pedig lebont. Minden fejezetet megtakarítási célpontnak kezelni elásná az egész elemzés hitelét; a taxonómia fegyelme abban áll, hogy mechanizmus szerint sorol be — ez a mechanizmus pedig a jogállami infrastruktúra.

• Az NPM fogvatartási ellenőrzési megbízatása a legerősebb része az érvelésnek. Amikor a Hivatal börtönt, rendőrségi fogdát vagy zárt pszichiátriai osztályt ellenőriz, azok, akiknek bánásmódját felügyeli, definíció szerint olyan emberek, akik nem tudnak elmenni onnan, és a hangjukat is nehezen hallatják. Az önkéntes csere lehetősége egyszerűen nem áll fenn azoknak, akiket akaratuk ellenére tartanak fogva; védelmi reakció arra a visszafordíthatatlan sérelemre, amelyet egy azonosítható, kiszolgáltatott egyén szenved el, pontosan abba a szűk körbe tartozik, amelyet a keretrendszer az állam alapfeladatai közé sorol. Az OPCAT-kötelezettséget, amelyen ez a munka nyugszik, az Országgyűlés 2011-ben ratifikálta¹, és bár nemzetközi szerződéses vállalás, itt egybeesik az első elvekből vezetett besorolással — nem felülírja azt.

• A Megtartás nem mentesít a vizsgálat alól. Egy ilyen intézménynél a helyes következő lépés a működési hatékonyság felülvizsgálata: arányos-e a létszámkeret az ügyforgalomhoz, gazdaságosak-e a helyiségek és a közbeszerzések, található-e a 712,0 millió Ft-os dologi keretben olyan diszkrecionális kiadás, amely eltávolodott az alapmegbízatástól? Ezek vezetési kérdések egy megtartott intézményen belül. Érdemes feltenni őket — de nem átszervezési kérdések, és a besoroláson nem változtatnak.

• Egy valódi kockázatot a keretrendszer is jelez: az intézményi függetlenséget. Az ombudsman csak akkor jogvédő intézmény, ha független attól a végrehajtó hatalomtól, amelyet vizsgál. Az itteni finanszírozási szerkezet — parlamenti biztos, kétharmados kinevezés, a törvényhozás által megszavazott fejezeti előirányzat — a megfelelő alkotmányos megoldás. A tanulmány szempontjából azt érdemes rögzíteni, hogy egy ellenőrző testület értéke azon múlik, mennyire független a vizsgált szervektől; egy fejezeti előirányzat önmagában gyenge garancia erre a függetlenségre, ha a kinevezést és a megbízatást egyetlen parlamenti többség kontrollálja. Ez intézménytervezési észrevétel, nem költségvetési besorolás — és inkább amellett szól, hogy a fejezetet békén kell hagyni, nem pedig hozzányúlni.

• A nagyságrend. 3 368,7 millió Ft-tal ez a fejezet a kerekítési hiba nagyságrendjébe esik a központi költségvetés egészéhez képest. Helye a tanulmányban nem a megtakarítási források között van — itt nem is keletkezik megtakarítás —, hanem viszonyítási pontként: az elemzés azt szünteti meg, ami nem állja ki a próbát, és azt tartja meg, ami igen. Ez a fejezet kiállja.

Hivatkozások

Footnotes

1. OPCAT. Alapvető Jogok Biztosának Hivatala (AJBH). https://www.ajbh.hu/en/opcat. Az Országgyűlés a kínzás elleni egyezmény fakultatív jegyzőkönyvét (OPCAT) 2011. október 24-én ratifikálta; 2015. január 1-jétől az alapvető jogok biztosa Magyarország Nemzeti Megelőző Mechanizmusaként jár el, és ellenőrzi azokat a helyszíneket, ahol személyek szabadságát korlátozzák. ↩ ↩²